一直以来，我国的司法体制的弊端使得法院摆脱地方和行政干扰非常困难，出现司法行政化，司法地方化。在行政诉讼中，司法软弱性暴露的一览无遗，行政机关蔑视法官权威，不答辩不到庭不执行，法官不受理不敢判不愿审⑴，导致“民告官”立案难、审理难、胜诉难、执行难。而行政诉讼管辖制度作为行政相对人进入诉讼的入口，其特殊性和重要性不言而喻，不仅具有引导诉讼程序开始的程序意义，更具保障裁决公正的实体价值。⑵实践证明，诉讼管辖是诉讼的第一道防线，担负着行政审判能否实现公正价值的重大使命，正所谓“选准了法院等于官司赢了一半”⑶。但是，随着时代的进步、形势的发展和人民群众对司法救济的期待不断增强，行政诉讼制度在一些方面已经难以满足审判实践的需要，其中，“原告就被告”的管辖原则，就为行政机关能够轻而易举地对法院施加压力提供了某种便利，从而影响了行政审判的权威和公信力。因此，改革和完善行政诉讼管辖制度自然成为行政审判赢得社会公信力的首选和突破口。⑷

    一、瓶颈：行政诉讼难的原因探析

    1、司法机关方面。独立是公正的前提，部门保护和地方干扰，是长期以来制约司法独立的重要因素，也是困扰行政审判工作的重要阻力。因为现行体制下法院的设置与行政区划重合，地方法院的人、财、物诸方面（如人事上的干警编制的增加、新部门的设立、法官的任命、职务的晋升、辅助人员的招聘和工资发放。财物上的水电、装备、基建、地方经费的拨付等。）都依赖于本地同级政府，就为行政机关能够轻而易举地对法院施加压力提供了某种便利，造成了司法不独立，出现“民告官”立案难、审理难、胜诉难、执行难，从而影响了行政审判的权威和公信力。正如汉密尔顿所说:“司法部门既无军权又无财权，不能支配社会力量与财富，不能采取任何主动的行为，故可正确断言，司法部门既无强制又无意志，而只有判断，而且为实施判断亦需借助行政部门的力量。”这些千丝万缕的利益关联和机制掣肘致使法院法官没有足够的能力和勇气排拒外来势力干预。

    2、行政机关方面。在我国的法制史上，行政权和司法权合二为一的，行政首长也是司法长官，司法权依附于行政权，司法权从行政权中脱胎而出。因此，一些官员官本位、行政本位思想严重，把司法机关当做行政机关的组成部分，司法工作服务于地方工作，在司法之外随意发号施令、摊派任务。诸如形形色色的房屋拆迁、土地征收等“土政策”，给行政案件受理的划定了条条框框框，进一步抬高了行政诉讼门槛，使得群众的权益被拒之门外。 

    3、当事人方面。我国自古以来，民不告官的思想根深蒂固，存在以下犯上害怕打击报复的诉讼心理，法治建设是一个缓慢的过程，并未深入人心，很多群众诉权意识较差、证据意识不强，同时当事人诉权行使并不能充分保障，一旦起诉政府，后果不堪设想。他们害怕行政机关日后的报复行为，害怕行政机关在一些与其利益息息相关的事情上给他们穿小鞋，更害怕“赢了一场官司，却输了一辈子”，无法再在原来生活的地方继续生存。⑸因此，对行政诉讼顾虑重重投鼠忌器，即便自己的权益受到行政机关损害，也不愿起诉。

    二、比较：当下两种行政诉讼管辖模式视角分析

   （一）行政案件相对集中审理的观察

    行政案件相对集中审理，就是将部分基层人民法院管辖的一审行政案件，通过上级人民法院统一指定的方式，交由其他基层人民法院集中审理的制度。⑹中级人民法院要根据本辖区具体情况，确定2—3个基层人民法院为集中管辖法院，集中管辖辖区内其他基层人民法院管辖的行政诉讼案件；非集中管辖法院的行政审判庭仍予保留，主要负责非诉行政执行案件等有关工作，同时协助、配合集中管辖法院做好本地区行政案件的协调、处理工作。⑺但是行政案件相对集中审理并非十全十美，它本身并不是最好的管辖路径，其荦荦大端表现以下几个方面：

    1、造成审判资源配置不均衡。一定辖区的案件集中到一个法院审理，一方面会导致其他法院行政审判庭无案可审，处于“空闲”状态，行政法庭虚设，行政法官闲置，对行政审判的综合把握能力降低，搁浅其司法实践能力和水平，其工作积极性受挫，业务能力下降。另一方面负担集中审理的法院的行政庭工作量将会大幅增加，同时受制于编制人员的申请困难，办公经费的克扣截留，办公用房、办公设备、车辆等物资保障不到位，将处于“繁忙”状态，案件和审判力量分配不均。如果出现行政诉讼井喷的情况时，势必造成集中审理法院的案件增多、案件积压，人少钱少案多的矛盾进一步加剧，难以实现精细化审理，瑕疵下判的可能性增加，审判质效的潜在风险不能排除。

    2、诉讼程序不便利。由于案件集中到了异地审理，双方当事人身处两地，出庭、举证、质证等都会引发交通、食宿不便、造成费用支出增加、诉讼成本上升，大大增加了当事人的诉讼之累，与“两便原则”背道而驰，同时承办法官要实地调查取证，两地往返，也增加了审判人员的路途繁琐和工作量，实践中一些法官可能会图省事，不进行实地调查，对案件草率审理，影响案件质量。

    3、行政干预弱化不明显。从理论上来讲，流动的审判可以预防行政干预，但是异地相对集中审理长期固守在一个法院，缺乏机动性灵活性，会引发新的行政干预和地方保护。从地理制约上来看，同一地市不同辖区行政区域位置毗邻，行政关系密切，又是同级审理，不同地方政府之间、地方政府和异地法院之间会结交秦晋之好，甚至攻守同盟，对弱化行政力量干预的影响不大，而且地方行政干部经常交流，常常是一个地方的被告的负责人，可能就是相对集中审理法院所在辖区的党政机关机关的主要领导。从实践来看，异地集中审理，实质上仍然无法排除人情案、关系案、金钱案，仅从地理位置上剥离，纵然有较为完善的配套措施跟进和勇气可嘉的法官独立的努力，公正效果也难免打折扣，或许仅仅是从形式上徒增一种审理模式。

    （二）行政案件异地管辖的透视

    按照我国最高人民法院的描述，异地管辖制度（包括异地交叉管辖）指的是：有管辖权的基层人民法院不适宜管辖的第一审行政案件，经原告申请、基层人民法院提请或者中级人民法院决定，可以由中级人民法院将案件指定到本辖区内其它基层人民法院管辖审理。⑻也认为，行政案件异地管辖，是指本规定所确定的案件由被告所在地之外的法院管辖，以及上级法院通过指定方式将行政案件交由被告所在地之外的法院管辖。⑼实行异地管辖，它可以在一定程度上弱化受诉法院和同级政府的直接、密切的联系，法院的中立地位得以确立，法官的压力得以有效排解，行政审判的公信力得以体现。⑽在现行法律框架下实现了司法审判区域与行政管理区域的有限分离，能够及时有效化解行政争议，更好地保护公民、法人和其他组织的合法权益，实现司法公正和社会公平正义。

    1、公正性较弱。不流动的水是死水。异地管辖究竟在何地，是否应予明确异地法院。如果事先预定，进行方案分工，法院之间相对固定和对应，则久而久之可能会异地结盟，形成新一轮的司法腐败，公正性依然会降低，而且一审案件并没有突破本辖区基层法院，地域和行政的隔离并不明显，只是徒增距离的遥远。  

    2、选择性较被动。异地管辖由法院主导，而且强制设置一定的范围，不能体现选择性和自愿性，甚至违反有关法律和司法解释关于选择管辖的规定，如甲县环保局在环境执法中既收缴了A公民机器设备又对其拘留10日，如果A公民均不服的，则依照司法解释，则A公民可以选自己所在地也可以选择被告所在地。再如行政诉讼法规定，都有管辖权的，原告可以选择任何一个法院，如甲因妨碍拆迁被某区政府限制人身自由，甲提起行政诉讼，则他可以在原告所在地，包括原告的户籍所在地、经常居住地和被限制人身自由地或被告所在地法院任选其一。纵然，指定管辖因为特殊原因可以指定到异地，但是遇到选择管辖时，应该是选择之后的指定，选择之后发现的特殊原因，如果不顾选择管辖强制指定到异地，则有违背法律和司法解释之嫌疑。同时不能体现特殊情况时依申请提级，所以适当的区分和尊重当事人自愿，很有必要。实践中，也存在一些被告所在地法院能够公正司法，排除外界干扰，独立裁断，当地的群众也认可本地的司法公信力。故，应适当的进行灵活的规定，允许当事人在本地和异地之间进行选择，采取层进式，既尊重群众的自愿性，也兼顾实际情况。

    3、信赖性较低。在指定管辖时，主动权在法院内部分工，没有当事人参与机制，强制性的限指定范围，会在管辖上一厢情愿，“此外，对于起诉人来说，将一个事关个人切身利益的行政案件交由自己完全不熟悉的异地基层人民法院去管辖，诉讼过程中所衍生出的精神成本势必也会攀升。”⑾面对陌生的法院、被动的选择，当事人会产生合理怀疑。如果判决结果不能达到当事人预期目的，那么这种不信赖程度必然陡增，进而抵触法院判决，进而降低服判息诉率，增加上诉上访率。  

    4、范围较盲目性。在实践中，一些地方法院会按照预先的方案和分工不加限制和区分一概异地，缺乏综合评估，管辖的成本增加而且有时候也无必要。因为有些案件不存在干预的问题或者没有干预的必要，如上级法院或者受理法院不进行立案条件审查就指定异地，势必增加成本，公正的实现效率会降低。

    此外，异地管辖同样面临着成本增加（包括当事人诉讼成本和法院调查取证的成本）的难题，以至于原告不愿意起诉，特别是在老百姓普遍“厌讼”的情况下，更是对诉讼敬而远之，这对塑造法治政府不利。而且异地管辖这种概念有无存在的必要性是值得商榷的，因为对于一审案件，除了专属管辖和级别管辖，那么只有地域管辖和指定管辖，事实上，指定管辖肯定要指定到异地，指定管辖已经包含异地管辖的概念，如果在规定异地管辖，是否与指定管辖存在某种冲突。至于异地管辖能否承担实现公正的使命也不得而知。正如季卫东教授所言异地管辖只能成为当地法院逃避或减轻外部压力的一种手段，却不能完全堵塞异地结托的可能性。另外行政诉讼案件有时候涉及行政举措的政策性判断，异地审理未必能做出适当的司法决定。

    四、思考：行政诉讼跨辖区机动管辖的制度构造

    任何事物都有两面性。通过比较可以发现，当下试水中的现行两种模式都存在一定的问题，同样，这些问题在任何一个管辖模式的探索中都可能出现。跨辖区机动管辖也不例外，但是作为一种递进式的，注重突出可选择递进式、可操作重评估、跨度大防结托、全方位可提级等特点，有自身的价值所在。

    （一）跨辖区机动管辖的内涵 

    行政诉讼跨辖区机动管辖，即对于所有行政诉讼案件初审管辖权，原告有选择权，原告在起诉时既可以选择被告所在地法院管辖，⑿如果不选择被告所在地，则也可以申请上一级法院提级管辖或指定异地法院（包括指定在原告所在地法院）审理。上一级人民法院在指定管辖或提级管辖时，应当对本辖区内各基层人民法院受案数量、审判力量、案件难易程度及交通距离、干预风险大小、当事人意愿等因素进行综合评估（评估的结果既要在公正和效率之间进行价值衡量，也要各法院之间合理分工，避免案件过分集中在少数法院，滋生新的利益结盟），以决定将案件跨辖区移交给更能公正审理的法院，保证审判资源和公正审理适当平衡，如果本辖区法院都不排除公正的合理性怀疑，那么层报到上一级法院进行跨辖区指定管辖。即行政诉讼跨辖区机动管辖=原告对被告所在地法院进行选择取舍以及遇到选择管辖时的优先选择=>可申请异地或者提级+法院综合评估决定（原告有异议权）=>提级或者跨辖区指定异地。如一起M市行政案件，M市中级法院辖区A、B、C、D、E五个基层法院，甲起诉A地某乡政府，甲可向A地基层法院起诉，也可以申请M地中级法院跨辖区机动管辖，当然M市中级法院也可职权跨辖区机动指定，M地法院根据综合评估因素（如该乡乡长是A县常委兼任），可以指定C地基层法院或D地基层法院，也可以自己管辖。跨辖区机动管辖这一新举措将在更大程度上给公民提供一个有效的诉权保护屏障，克服地方和部门保护主义，实现审判独立和司法公正。

   （二）跨辖区机动管辖的价值体现

    1、实现了选择管辖和异地管辖有机结合。通过加入选择管辖，尊重地域管辖的和选择管辖的法律规定，尊重了原告的意思自治和当事人权益，有利于体现司法民主，提高服判息诉率，减少消极影响和负面作用。同时不再对异地管辖案件类型和范围进行规定，减少了司法的僵硬，避免违反上位法的嫌疑，而且顾及到了毫无必要指定管辖的情形，体现灵活性、机动性。

    2、解决实践应对和法律阙如。实践情况是变动不居的，从某一程度上来说不能预测的管辖法院，才能避免行政机关的事先游说。通过在管辖范围上不相对固定和预先设定，而是引入综合评估机制，上级法院综合各种因素（如甲县被告负责人曾在乙县担任过组织部长则不能在制定在乙县法院），量化出预评估结果。同时引入级别管辖，受理指定的法院可以提级管辖，而且一审案件可以跨县区，跨地市，以进一步削弱下级干预力量，避免“一刀切”的异地和提级，因此可以大大减少行政干预，确保案件公正审理。司法改革的终极目标是通过制度变革来塑造良性的法治国家。司法机关以“非法”的方式推进司法改革，不但无助于法治的完善，反而会贬损司法的权威，动摇法治的真正基础。⒀跨辖区机动管辖同样不增加新管辖模式，不触动现有体制、成本可控、有一定的法律依据，而且采取递进式，不会破坏地域管辖和选择管辖的原则性规定。

    3、注重管辖价值和司法资源循环。由于两地法院的联动，引入代转代办机制以及不予指定管辖的情形，使得既方便了当事人诉讼，减少了其麻烦和负担，又综合评估机制的存在相对的回避了法院“忙闲不均”，资源配置不合理，实现司法资源内部循环，同时对于初审无须进入司法程序的案件由初次受理的法院直接进行了排查，节约了司法资源，避免恶意诉讼。

    4、有助司法公正和政府公信。“跨辖区”，通过跨地选择第三法院将某些行政案件排除被告所在地的法院管辖。由于案件被转移到被告的控制范围之外（包括不同的地级市），其深度干预的关系网被切断或权力影响力降低，异地法官更能摆脱外因缠身和错综复杂的社会关系从而公正以断并可能将对独立的司法品质贯彻的有始有终，在没有后顾之忧情况下努力追求待证事实的因果关系，进而使得司法审查对行政的公正性及时有效体现。“机动”更能根据综合评估灵活的摆脱行政案件集中审理中长期固定在一两个法院所带来新一轮司法干预，防止地方政府和异地法院拉上关系使得异地审理也就变得毫无意义，通过原告申请和上级法院科学指定的方式，最大限度堵塞异地结托的可能性。规定原告可以申请被告行政区域以外的法院管辖，利于形成行政机关诚恳接受法院的公正审理，自觉履行法院生效判决的良好风气。同样，无论怎样设置管辖制度，归根结底，都是为了实现一举多赢，使得法治国家、法治政府、法治社会得以实现，政府作为被告者，依然也是受益者，公正的裁判会进一步增强其法治思维，提高依法办事的能力和自觉，通过权力的良性行使，政府会赢得更广泛的信任和支持，有助于实现行政效率最大化和行政成本的最低化。

   （三）相关配套制度的跟进

    一是建立联动机制。原告申请跨辖区机动管辖的，原告地法院负责代转代办立案、送达开通传票、证据交换、立案审查等程序性事项，异地管辖法院负责审理，两地法院加强协调配合，以尽可能减少当事人劳顿奔波，最大限度的便民利民。   

    二是开展巡回调查、巡回审理。要充分考虑当事人诉讼的便利性，尽可能在无特殊情况全部到当地调查核证、巡回审判等方式，一方面尽可能掌握案情，熟悉当地可能影响判断的实际情况，另一方面，减轻当事人诉讼负担，实现诉讼便民。

    三是引入综合评估机制⒁和管辖权异议。对于管辖上如何机动，这应该是一个技术上层面的问题，需要上一级法院对地方干预有一个大概的评估，甚至一个可以量化的评估模式，把可能的参数因子放入评估公式中，从而决定“机动”的幅度有多大，减少乱指定，随便异地，这个评估因素大概有六类因子：当事人方面、法院方面、行政机关方面、社会方面、公正方面、效率方面。同时对于一些诸如不符合起诉条件等案件进行明确细化，初审法院可以直接予以排除司法程序之外，避免司法资源的浪费。同时对于法院指定管辖进行综合评估，当事人对预指定的异地法院有管辖异议权，即当事人认为指定的异地法院对可能存在不公正审理的合理理由或依据，法院应对听取当事人意见和建议，判断当事人的对指定管辖后的法院公正性怀疑是否成立。

    四是严格限定期限。原告申请跨辖区机动管辖的，上一级法院必须在7个工作日确定，并告知原告被告双方。特殊情况的，可以延长5日。原告地法院对受委托代办事项也必须在法定某些时间内完成，以免中间环节增加，程序繁琐，时间增多，降低诉讼效率。

    五是设置行政干预双重问责机制。对于利用行政手段干预司法的，实行问责制，对于施加干预的行政领导和接受干预的承办法官予以双重问责，加大惩治力度，以树立行政干预后果的威慑力，实现行政案件跨辖区机动管辖审理的效果。同时，加大法制教育，提高行政领导法治意识，自觉维护司法公正，减少行政干预冲动。 

    目前，在人财物管理体制和法院独立能力缺乏的现状下，要想真正的减少行政干预，维护当事人合法权益，实现案件公正审判，应该从司法体制上、审判模式、管理方式、配套措施上下功夫。换言之，在现行法律框架内，选择什么样的管辖模式或许更有助于过滤稀释地方行政机关的不当干预和强制干涉，切断行政对司法就地办案的影响力，使法官在宽松宽容的的环境中居中裁判，不偏不倚，从而使人民群众在每一司法案件中都感受到公平正义，这是需要我们继续开疆拓土、不断思考的话题。

⑴⑵参见马怀德主编：《司法改革与行政诉讼制度的完善》， 中国政法大学出版社， 2004 年版。

⑶参见孔祥林：《影响司法公正的制度性缺陷分析》载《唯实》2000年第3期。

⑷⑻⑽参见最高人民法院行政庭副庭长李广宇《〈关于行政案件管辖若干问题的规定〉的理解与适用》。

⑸⑺参加陈洪敏 彭家兵：《浅议行政诉讼异地管辖制度》载《浙江检察》。

⑹参见2013年1月4日《最高人民法院关于开展行政案件相对集中管辖试点工作的通知》。

⑼参见2014年5月27日《 河南省高级人民法院关于行政案件异地管辖问题的规定（试行）》。

⑾参加章志远：《行政案件异地管辖热的冷思考》，载《中州法学》，2008年第2期。

⑿注：在面对选择管辖时候，也应允许原告先进行选择被告所在地、原告所在地等有管辖权的法院，这样既尊重其选择自由，也尊重法律和相关司法解释的规定。特别的，如果再进一步，我们可以在指定之后允许原告可以在本地和异地之间进行选择，申请自己值得信赖的法院审理。

⒀参见黄影颖：《行政诉讼管辖制度研究》载《广西民族大学》2009年。

⒁引入综合评估会引来两个隐忧；一是增加管辖的不可预测性，但是毕竟由背后不可预测的制约因素决定的；二是会增加上一级法院评估的恣意性，指定给自己“顺手”的法院，使得上下级法院行政化更加强化，但是指定管辖也同样面临这种问题。